本文節(jié)選自中國財政部原部長、中國財政學會會長、全球財富管理論壇理事長樓繼偉在《財政研究》2025年第1期發(fā)表的《做好逆周期財政政策研究服務(wù)新一輪財稅體制改革》。

黨的二十屆三中全會系統(tǒng)地提出了新一輪財稅體制改革的基本框架和主體要求。新一輪財稅體制改革應(yīng)在1994年的分稅制改革和2014年現(xiàn)代財政制度建設(shè)等改革的基礎(chǔ)之上，針對當前的一些實際問題，拿出改革思路和方法，確立目標與方案。目前房地產(chǎn)市場仍在調(diào)整，宏觀稅負水持續(xù)走低，地方財政收入壓力加大，債務(wù)風險出現(xiàn)轉(zhuǎn)化。因此， 謀劃新一輪財稅體制改革要著力解決一些難點問題，有效應(yīng)對和緩解當前的財政困難狀況，有力構(gòu)建符合高水社會主義市場經(jīng)濟體制和健全宏觀經(jīng)濟治理體系要求的現(xiàn)代財政。我擇要跟大家講七個問題：

一、合理提高財政收入占GDP的比重

這里所說的財政收入是廣義財政收入。2018年財政收入占GDP的比重為28%—29%，從2019年開始推行大規(guī)模減稅降費政策，到2023年這一比重降到26%，其中稅收占GDP的比重僅為14.4%。有的文章提出我國財政收入占GDP的比重為33%以上，這是完全錯誤的！這個數(shù)的來源是簡單地將四本預(yù)算加總得出來的財政收入，沒有考慮四本預(yù)算之間的交叉重復項。如一般公共預(yù)算對社會保障基金預(yù)算的補貼，2023年達到2.5萬億元，這筆錢在政府性基金預(yù)算和社?；痤A(yù)算中都構(gòu)成收入項，加總的時候要扣除交叉重復項，不能重復計算。

2023年政府性基金預(yù)算收入是7萬億元（2021年的高點為9億元），Zui大項是土地出讓收入，約占90%。土地出讓收入屬于毛收入，要扣除征地拆遷、七通一的成本，凈收入才能屬于國際可比收入。受到土地市場成交難度加大、地價回落、成本卻難以回落的影響，現(xiàn)在的凈收入占比只有30%，相較于2017年前后45%的水明顯降低，甚至部分土地價格低的地方只剩下10%。這樣，我國2023年的土地出讓收入中的凈收入只有1.9萬億元左右，這才是真正可比較、有意義的收入規(guī)模。

按上述計算方法，2023年我國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為26%，低于同等收入國家30%左右的比重，更低于發(fā)達國家35%以上的比重。按照2035年遠景目標規(guī)劃，屆時我國要進入中等發(fā)達國家行列，大量公共服務(wù)、公共設(shè)施的提供要求，必然要推高財政收入占GDP的比重。此外，我國目前已進入中度老齡化階段，預(yù)計2035年前后將進入重度老齡化階段，財政資源的需求量進一步上升。從國際經(jīng)驗來看，進入老齡化社會的發(fā)達國家，都逐步提高了財政收入占GDP的比重。但是，增加的財政收入從何而來？減稅容易增稅難，在目前的經(jīng)濟狀況下尤為困難。

二、穩(wěn)健有效地增加財政收入

全國財政收入中除稅收收入之外，Zui大的構(gòu)成項是社會保障基金收入和土地出讓收入。但是這兩項收入增加的可能性不大。社會保障基金收入目前略多于11萬億，其中包含2.5萬億一般公共預(yù)算補貼，社保繳費標準已經(jīng)達到了較高的水。如城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費標準是24%（8% 的個人繳費加上16%的單位繳費），基本醫(yī)療保險是10%（2%的個人繳費加上8%的單位繳費），同其他經(jīng)濟體相比已經(jīng)是偏高了，再提高繳費標準可能性很低。這樣，Zui可行的方案是推出并落實延遲退休政策，減少對社?；鸬膲毫?，提高可持續(xù)性。目前，《國務(wù)院關(guān)于漸進式延遲法定退休年齡的辦法》已經(jīng)頒行，延遲三年左右的時間退休，延長五年左右的Zui低繳費年限，為社會保障基金收入的安全和可持續(xù)提供了重要支持。

土地出讓主要依賴房地產(chǎn)市場，目前房地產(chǎn)市場仍處于低迷狀態(tài)，土地收入下行壓力較大。雖然絕大多數(shù)城市已經(jīng)放開了限價限購，降低了首付利率，建立了“保交房、去庫存”的穩(wěn)定機制，房地產(chǎn)市場會逐步走出下行周期，但房地產(chǎn)業(yè)不會再回到高債務(wù)、高杠桿的不正常局面。土地價格不可能大幅度抬升，土地交易量不會明顯增加，土地出讓收入也不會大幅度增長。

增加政府財政收入主要是靠稅收。稅收收入中，Zui可能增加的是增值稅。目前增值稅設(shè)置了13%的基準稅率，還有9%和6%的兩檔照顧稅率，基準稅率的水確實太低了。1994年引入增值稅的時候，當時的基準稅率是17%，照顧稅率是13%，與歐洲國家大致相當。當前實行增值稅的國家基準稅率均值是20%，歐洲國家也進一步上升到21%，其原因是人口老齡化需要更多的財政收入去加以應(yīng)對。而我國的情況則正好相反，2018年將17%的基準稅率降成16%，2019年降成13%，年度財政收入減少了約5萬億元。但這種減稅并未明顯減輕企業(yè)負擔，如果增值稅能夠做到及時留抵退稅，并不會占壓企業(yè)資金，也不會增加企業(yè)稅負，5萬億元的減稅并沒有有效地換來市場主體的活力迸發(fā)。

我們的企業(yè)所得稅標準稅率為25%，大致相當于國際均水。美國現(xiàn)在降到21%，按照特朗普的說法，第二任期內(nèi)還想進一步降到15%。從國際比較來看，直接提高稅率的空間不大，也容易導致稅負對優(yōu)質(zhì)投資和項目的“擠出”。我們推進的工作重點是清理過多碎片化的優(yōu)惠政策，這樣，一方面維護市場的公競爭，另一方面有可能提高企業(yè)所得稅收入。

我國的個人所得稅占財政收入比重雖有提高空間，但是存在結(jié)構(gòu)性的弱項，改革起來很難。2019年的《中華人民共和國個人所得稅法》，繼續(xù)堅持了綜合與分類相結(jié)合的稅制改革目標，未能改為綜合稅制，并先后在綜合稅制的部分設(shè)立了7項專項扣除，又提高了贍養(yǎng)老人、嬰幼兒照護和子女教育專項扣除標準。專項扣除加大之后本應(yīng)降低基本扣除額，但是基本扣除額卻從3500元提高到5000元，高于全社會均工資。所以無須繳納個稅的人員占比超過七成，在剩余不到三成的實際繳稅人員中，60%以上僅適用3%的Zui低檔稅率，繳稅金額較少。

相比之下，美國個人所得稅是綜合稅制且按家庭報稅。家庭成員有任何收入都需要報稅，基本扣除額3300美元，只相當于全國家庭均收入的10%。因此，報稅人口占全部人口的90%以上，繳稅人口占55%左右。建立報稅制度的原因主要是兩個：一是有激勵，如果家庭收入低于國家規(guī)定的Zui低收入，或者有子女上學等，都可以得到退稅補助；二是建立誠信，不如實報稅會受處罰，而如實報稅則會累積個人信用。美國的個人所得稅是Zui大的稅種，除了征集國家財政收入之外還有再分配功能。我國個人所得稅要改變成符合國際通行標準的綜合稅制，會涉及大量的利益調(diào)整，改革起來的確十分困難。如果按照國際通行的做法，基本扣除額應(yīng)當降到1000元，而不是5000元，這種改革很難被社會公眾所接受和認可。

三、完善地方稅收體系，增加地方自主財力
目前地方財政收入主要靠共享稅，企業(yè)所得稅、個人所得稅、國內(nèi)增值稅都是中央地方分享，成為地方收入的主要來源；營改增之后，地方的獨立稅種主要是契稅、資源稅、印花稅等小稅種。黨的十八屆三中全會提出“結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。十年過去了，受到市場環(huán)境和稅種屬性的影響，基本上沒有設(shè)立適合地方的稅種。

黨的二十屆三中全會提出了“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權(quán)限”的改革要求，方向確定為“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”，著力點是“優(yōu)化共享稅分享比例”。盡管明確要建立“地方附加稅”，并“授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率”，但實際上是“把城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并”，考慮稅源的流動性和地方之間的競爭，難以起到支持地方財政較大幅度增收的效果。

有人提出進一步提高增值稅地方分享的比例，或者將增值稅劃分為地方稅種，這是不對的。增值稅在生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)梯次征收，并在進出口環(huán)節(jié)統(tǒng)一征稅和退稅。因此，世界上大多數(shù)以增值稅為主體稅種的國家都將增值稅列為中央稅，這有利于形成統(tǒng)一大市場。但在增值稅歸中央的情況下，往往會遇到地方稅源不足的問題，解決的方案大致有以下兩個：有的國家，如澳大利亞規(guī)定將一定比例的增值稅通過均衡性轉(zhuǎn)移支付的方法分配到各地方；還有的國家，如德國和日本，則是選擇在Zui終消費環(huán)節(jié)征收增值稅，然后按照消費品零售總額占全國的比重進行地區(qū)間分配。我國在1994年進行分稅制改革的時候，由于缺乏地方稅，只好將增值稅設(shè)為中央和地方75%∶25%分享；2016年營改增之后，地方更缺乏主體稅種，增值稅改為五五分享。這種分配方式的弊病很多，Zui大問題就是如何做到及時留抵退稅，后面我再詳細說一下。

2019年國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央和地方收入劃分改革推進方案》，除了明確增值稅留抵退稅分擔機制之外，還提出了后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。在此之后將高檔手表、首飾、品從生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收，轉(zhuǎn)到批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收，并下劃到地方。這一部分商品的消費稅從數(shù)額上看只占消費稅總額的2%，大致在400億元左右，考慮到還要保障中央的收入基數(shù)，地方實際增收的部分更是微不足道，而且大大增加了征稅的復雜性（零售環(huán)節(jié)面大量小，很容易逃稅）。

消費稅主要是四大項，即煙、酒、車輛、燃油。對車輛和燃油征收的消費稅專項用于公路的建設(shè)和養(yǎng)護，相比于發(fā)達地區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)的車輛數(shù)量和交通流量相對比較少，但是公路建設(shè)和養(yǎng)護的成本相對比較高，云貴川地區(qū)建設(shè)成本相當于原地區(qū)建設(shè)成本的2—3倍。這部分稅收由中央統(tǒng)一分配，有利于不同地區(qū)之間的衡，如果將這部分消費稅征收環(huán)節(jié)后移，并下劃地方，發(fā)達地區(qū)的收入得到上升，欠缺公性。而如果由中央財政安排專項支出，公性地支持地方公路建設(shè)和養(yǎng)護，相當于把這部分消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方。煙、酒從人類健康的角度上來看有負外部性，各國都設(shè)置高稅率提高價格抑制消費，并且列為中央稅。如果將這部分煙、酒的消費稅后移給地方，各地都會鼓勵煙、酒的銷售不利于矯正負外部性。我國的消費稅是特別消費稅，不同于美國等國家的消費稅，他們實際上是銷售稅，在流通環(huán)節(jié)面向所有的商品普遍征收。從改革進度上看，2019年就提出后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，但進展并不明顯。

房地產(chǎn)稅從屬性上看是Zui適合于作為地方稅的稅種。黨的十六屆三中全會提出征收物業(yè)稅，實際就是房地產(chǎn)稅。隨后以城鎮(zhèn)住宅房產(chǎn)稅的名義在上海和重慶開展試點，但是并沒有在全國推出。黨的十八屆三中全會又提出加速房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革。但20多年過去了，到現(xiàn)在房地產(chǎn)稅仍未推出，主要的原因仍舊是難以處理好各方面的利益關(guān)系。當前，房地產(chǎn)市場總體低迷，保交房壓力加大，庫存風險提升，適時推進房地產(chǎn)稅改革更加困難。

四、完善中央地方財政關(guān)系，提升事權(quán)和支出責任的適應(yīng)性
當前情況下中央到地方財政都比較困難，尤其是一些基層政府，機構(gòu)運行經(jīng)費都有較大的壓力。這種情況下，中央財政適當增加赤字，并將收入轉(zhuǎn)移到地方特別是基層政府是必要的。但是，謀劃新一輪財稅體制改革面對的是中長期的結(jié)構(gòu)性問題，需要解決的是整體性機制性問題，僅僅從政策加力的角度來說是不夠的。從全國財政數(shù)據(jù)中我們可以觀察到中央地方財政關(guān)系處于失衡狀態(tài)。2023年中央財政一般公共預(yù)算收入將10萬億元，地方本級收入11.7萬億元，兩者相加全國一般公共預(yù)算收入是21.7萬億元，地方財政收入占比54%，中央占比46%。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為10.3萬億元，也就是說中央給地方轉(zhuǎn)移支付比自己的全部收入還多，有一部分是靠赤字融資轉(zhuǎn)移給地方。比如，中央本級支出3.82萬億元，赤字是4.06萬億元，中央本級支出全部依賴赤字，這種收支結(jié)構(gòu)是不可持續(xù)的，世界主要經(jīng)濟體中這種情況也是罕見的。

除了上述數(shù)字，我再提供兩個國際可比數(shù)據(jù)。在收入劃分上，成熟的市場經(jīng)濟國家，中央的收入一般占比60%以上；我們在一般公共預(yù)算中只占46%，如果擴大到其他收入類型，中央的收入占比更低。而在支出責任上，成熟市場經(jīng)濟國家中央支出占比普遍在50%以上，OECD國家均為61%， 我國的中央支出占比不足12%，顯然過低。出現(xiàn)這樣的情況主要是中央和地方事權(quán)劃分不合理，一些本來應(yīng)由中央承擔的事權(quán)確定為地方事權(quán)，或者模糊地界定為中央和地方共同事權(quán)。

2023年共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付是3.67萬億，是中央對地方轉(zhuǎn)移支付的Zui大項。但共同事權(quán)的劃分標準不夠清晰，劃定原則也不夠明確， 甚至劃分邏輯在不同事權(quán)間還尚不統(tǒng)一，導致了一些問題的出現(xiàn)。如將涉及全國統(tǒng)一市場的事權(quán)下放給地方管理，當?shù)貫榱俗陨淼睦娉３７潘晒芾?。以社會養(yǎng)老保險為例，該保險事關(guān)全國統(tǒng)一勞動力市場，應(yīng)當作為中央事權(quán)，但長期作為共同事權(quán)。2018年起，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險開始向全國統(tǒng)籌過渡，企業(yè)職工的養(yǎng)老金逐步由國家稅務(wù)總局統(tǒng)一征收，但是標準和收入仍由屬地的社保管理機構(gòu)核定。為了保持本地的競爭力，各地核定的基數(shù)和標準普遍低于國家規(guī)定的標準。2022年提出要加快全國統(tǒng)籌，但需要一個不短的過渡期，Zui終要實現(xiàn)中央統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)一管理。按照黨的十八屆三中全會的要求，這是全國市場統(tǒng)一的事項，屬于中央事權(quán)。

事權(quán)劃分不合理的結(jié)果造成我國中央公務(wù)員占全國公務(wù)員比重僅為6%，按照相同的口徑OECD國家均為41%。除了這些中央和省級的事權(quán)和支出責任劃分中的問題外，省及省以下也有相類似的情況。值得關(guān)注的是這樣一種制度安排的邏輯，主要是上級政府更愿意通過下發(fā)文件、下達指標給下級政府，自己通過各種類型的檢查督察，考核落實情況。這種模式并不符合國家治理體系現(xiàn)代化的要求，制度效能不足。因此，推動財力進一步下沉，不是下一步改革的方向；應(yīng)該是適當加強中央事權(quán)，相應(yīng)提高中央支出占比，將不應(yīng)當下放到地方的事權(quán)收上來，由中央直接管理，才符合改革的邏輯。

五、真正實現(xiàn)黨的十八屆三中全會提出的建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度
按照狹義理解，這項改革任務(wù)已經(jīng)完成，按照廣義而更加的理解，事權(quán)應(yīng)當包括管理權(quán)，哪一級政府的事權(quán)就應(yīng)該由該級政府負責管理，這項改革任務(wù)并沒有完成，而且遠沒有完成。黨的二十屆三中全會要求將關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)。前面講過，企業(yè)職工養(yǎng)老保險關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則，應(yīng)當作為中央事權(quán)，但是卻列為中央地方共同事權(quán)，并且以地方管理為主，現(xiàn)在正在向中央統(tǒng)一管理過渡。更大的問題是本應(yīng)屬于上級政府事權(quán)的事項交由下級政府管理，名義上事權(quán)是屬于中央的，但是管理下移，上級政府通過專項轉(zhuǎn)移支付給予支持。這雖然在名義上形成了事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的局面，但其實質(zhì)是管理權(quán)和支出責任沒有相適應(yīng)。比如，在跨地區(qū)司法方面，應(yīng)當由中央統(tǒng)一管理，但是我國長期實行法院按照行政層次設(shè)定，一級人大設(shè)定一級法律條例，導致出現(xiàn)了大量跨地區(qū)司法不公的現(xiàn)象。我國一直都沒建立巡回法院，2015年建立了Zui高法的巡回法庭，但是法庭不是一級法院，一審還在當?shù)?，它是Zui高法的派出機構(gòu)，Zui后應(yīng)該改成巡回法院制度。在跨區(qū)域司法執(zhí)行方面也應(yīng)該由中央統(tǒng)一管理，但我國至今沒有建立起類似于美國FBI那樣的中央直屬公安，專司跨地區(qū)司法、跨地區(qū)執(zhí)法工作。有的同志說，我們是沒有這樣的制度，但也沒有地方警察跨地區(qū)司法、執(zhí)法的直接限制，這實際上已經(jīng)給我國統(tǒng)一大市場帶來了擾亂—亂收費、亂罰款、遠洋捕撈等問題和現(xiàn)象就是這個制度缺陷的具體表現(xiàn)。

六、完善財政政策體系，推出一攬子增量政策
當前的經(jīng)濟形勢比較復雜，雖然制造業(yè)基本穩(wěn)定， 進出口貿(mào)易比較正常，但居民和企業(yè)預(yù)期不足、信心不足、消費不足、民間投資不足。下一步經(jīng)濟運行可能會出現(xiàn)一些新情況和新問題，需要適時調(diào)整預(yù)算，提升財政政策效能，在2024年9月26日中央政治局會議的基礎(chǔ)上，全面落實中央經(jīng)濟工作會議的部署和安排。一是2025年應(yīng)提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。我個人的看法，赤字率應(yīng)該在5%左右，相較于2024年的3%要有大幅度提高。這是因為新冠疫情是全國性的公共安全事件，理應(yīng)由中央負責全部防疫支出，但實際上，地方在防疫工作上承擔了相當大的支出責任。通過提高赤字率，有效增加中央財力，進而把增加的財政收入一部分轉(zhuǎn)移給地方，緩解地方的財政困難。如果赤字率提高到5%有困難，則就保持在4%左右，但持續(xù)時間至少要有兩年，并保持對地方的支持力度，但是重心不是新開工多少建設(shè)性項目，而是用于償還對承擔政府性投資項目企業(yè)的應(yīng)付賬款，保障政府公信力、提升企業(yè)信心、維護市場經(jīng)濟秩序。二是增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。增加地方政府專項債券發(fā)行使用，擴大投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍。三是全面落實并做好化債工作，2025年可通過化債解決2萬億元及以上的隱性債務(wù)的置換償還問題，解決8000億元地方政府應(yīng)付賬款的支付問題，并實現(xiàn)約2000億元的利息支出節(jié)約。通過這些超常規(guī)的逆周期調(diào)節(jié)政策措施，加大財政支出強度，加強重點領(lǐng)域保障。

按照上述部署，增加財政收入一部分可以考慮用于中低收入家庭階段性的直接補貼，推動消費擴張。目前“金稅四期”已經(jīng)上線運行，可以比較清晰地獲得各個家庭收入狀況，中央財政補貼資金在技術(shù)手段上可以做到直達。增加財政收入的另一部分可以轉(zhuǎn)移給地方，這部分比重可以大一些，以緩解地方財政困難，并堅決遏制地方征收過頭稅和亂收費。地方財政可以增加1 個百分點左右的赤字率，但不要按照一般債的模式增加，因為根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定，地方赤字通過發(fā)行一般債彌補，只能用于建設(shè)性支出。我的意見是增加中央特別國債，納入中央赤字，并以轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給地方使用，地方在增加支出的同時，不需要增加新的建設(shè)性項目。當前，政府投資拉動作用已經(jīng)越來越小，這既有投資效應(yīng)遞減的客觀原因，也有社會預(yù)期偏弱的原因。通過提高赤字率，增加地方自主財力，保障地方政府對經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、社會承諾的履約能力，并結(jié)合新增專項債融資對半公益性項目應(yīng)付賬款的償還，可以大幅度降低地方政府拖欠企業(yè)工程款、項目款的情況。堅決遏制地方收過頭稅和亂收費，可以提振企業(yè)的信心，推動民間有效投資。

在加力推出增量政策的基礎(chǔ)上，還要堅持推進經(jīng)濟體制改革，發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的牽引作用。當前，影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是 制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?！痹?021年的中央農(nóng)村工作會議上，總書記指出：“從目前到2035年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期?！卑凑宅F(xiàn)在的經(jīng)濟形勢，改革步伐應(yīng)當加快。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成原因是土地和勞動力在城鄉(xiāng)之間實行不同的管理，實施不同的制度。在改革中，由于土地制度的改革具有不可逆性，因此改革土地二元結(jié)構(gòu)相對來說更為困難，目前可以先改革勞動力二元結(jié)構(gòu)，也就是改革城鄉(xiāng)戶籍制度。如果戶籍不再區(qū)分城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，流入地城市的基本公共服務(wù)也能夠覆蓋約2億進城農(nóng)民，他們可以安心消費、安心購房、安心就業(yè)，邊際消費傾向就可以明顯提高。按均水看，實際消費支出可以提高30%以上，并會對住宅產(chǎn)生大量需求（包括購房和租房）。當然，難點也在于如何提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)。我的考慮是將部分應(yīng)當由中央履行的事權(quán)和支出責任上劃中央，由中央直接承擔，相應(yīng)減少對地方的專項或者共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，中央財政資金不足的部分可暫時用赤字融資解決。但長期來看，這樣做的結(jié)果是必須增加稅源，否則財政的可持續(xù)性會受到?jīng)_擊。增加稅源比較可行的路徑是提高增值稅稅率，并嚴格做到即時留抵退稅，從而在增加財政收入的同時，控制企業(yè)負擔的上升，這是作用比較大難度比較小的做法。

七、完善增值稅制度，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)發(fā)展
1994年我們引入增值稅的時候采取的是生產(chǎn)型增值稅，由于設(shè)備和廠房不能進入抵扣項，所以當時絕大多數(shù)的企業(yè)期末留抵不多。增值稅是按照生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行銷項減進項征稅的，各環(huán)節(jié)沒有抵扣完 的部分就是期末留抵，可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期繼續(xù)抵扣，成本壓力并不是很大。2012年開始，我們進行了消費型增值稅改革，設(shè)備和廠房、辦公樓都納入抵扣范圍，這時候期末留抵就越來越多，要做到及時留抵退稅。

消費型增值稅配合留抵退稅制度是征集政府財政收入又不對市場造成扭曲的的稅種。企業(yè)是稅負的傳遞者，消費者是稅負的Zui終承擔者。從稅收效應(yīng)上看，增值稅具有累退性，考慮到低收入家庭的恩格爾系數(shù)較高，食物消費和日用品消費的占比高，為避免累退性導致低收入群體稅負偏重，一般都要設(shè)置低檔稅率或者照顧稅率，以減少增值稅的累退性。因此，增值稅有必要保持多檔稅率，但這種多檔稅率不可避免地對產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)發(fā)展帶來了一定的影響。

2016年營業(yè)稅改征增值稅，增值稅收入在中央和地方之間的分成比例調(diào)整成 50%∶50%，這種分成比例的變化，使得留抵退稅的實施非常困難。如，欠發(fā)達地區(qū)的一個生產(chǎn)項目，需要購買的設(shè)備主要來自發(fā)達地區(qū)，在設(shè)備供應(yīng)地按照銷項稅額減進項稅額收到了增值稅，但到了不發(fā)達地區(qū)就成了進項稅，然后就形成了留抵退稅。如果實際退稅，欠發(fā)達地區(qū)根本沒有這個能力，且不公；如果作為進項留抵，很有可能導致欠發(fā)達地區(qū)未來好幾年沒有增值稅收入，對地方財政壓力很大。

為做好增值稅留抵退稅的工作，保證增值稅的稅收中性，2019年國務(wù)院出臺政策，增值稅留抵退稅地方分擔50%的部分，15%由企業(yè)所在地分擔，35%由各地按照增值稅分享額占地方分享總額的比重分擔，初步解決了這一難題。但是幾年之后，結(jié)存的期末留抵將3萬億元。2022年實行特殊政策，小微企業(yè)的期末留抵退稅全部由中央負擔，當年退稅的總額達到2.4萬億元，中央財政承擔了92%的比例，基本上一次性解決了期末留抵存量問題。但隨著服務(wù)型制造業(yè)的發(fā)展和制造業(yè)新業(yè)態(tài)的形成，上述留抵退稅的問題還會出現(xiàn)，甚至會阻礙產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)發(fā)展。解決方案可以考慮將增值稅征 收環(huán)節(jié)調(diào)整到制成品銷售環(huán)節(jié)，并按照邊際收入對增值稅收入進行地區(qū)間分配，從而剔除進項留抵的影響；或是將增值稅的基準稅率回調(diào)到17%，留抵退稅實行即征即退，并堅決遏制預(yù)繳稅的做法，這樣盡管稅率上升，但企業(yè)的稅負感不會明顯增加。

這七個方面的分析表明，財政確是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，謀劃新一輪財稅體制改革需要面對一些繞不過去的難題。尤其是提高財政占國民收入的比重，改進和改革稅制，完善地方稅體系，衡好中央和地方的財政關(guān)系等，都關(guān)系著調(diào)整和改進國家治理方式，都需要進行深度的邏輯辨析，都牽動著相關(guān)利益的衡。在當前的經(jīng)濟形勢下，還需要協(xié)調(diào)好短期擴張性政策和中長期改革的關(guān)系，以及政策間搭配和改革間協(xié)同的問題。